（湖北邦伦律师事务所）
    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“普遍建立法律顾问制度”作为维护宪法法律权威的一项重大举措提出来，充分体现了党中央对普遍建立法律顾问制度的高度重视，把普遍建立法律顾问制度提到了一 个前所未有的高度。
    普遍建立法律顾问制度是深入推进法治中建设、全面实施依法治国基本方略的基础性工作，是深化普法依法治理、维护宪法法律权威的一项具体措施，有利于发挥律师等法律服务人员的专业优势，促进政府、企事业单位、行业组织、基层群众依法行政、依法管理、依法办事、依法维权，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设，具有十分重大深远的意义。
    因此，系统分析普遍建立法律顾问制度效能，回顾总结普遍法律顾问制度实施以来的现状、经验、问题，分析确立普遍建立法律顾问制度的目标、任务、方法、路径以及政策保障措施，在更高层次、更大范围、更宽领域推动普遍建立法律顾问制度，无疑具有重要的现实意义和实践价值。
    一、提高普遍建立法律顾问制度效能的重要性和现实性
    一是提高效能是推进依法执政、依法行政，建设法治政府的迫切要求。坚持依法执政、依法行政，建设法治政府，是全面推进依法治国的核心内容。律师队伍是实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。随着经济社会的发展，无论是持续推进转变经济发展方式，还是全面加强和创新社会管理，都要求各级政府更加自觉地用法治眼光审视发展问题，用法治思维规划发展路径，用法治办法营造发展环境，用法治手段破解发展难题，用法治规范保障发展成果，切实做到严格、规范、公正、文明执法。党的十八大强调要以法治思维治国理政，提出到2020 年实现“法治政府基本建成”的目标。在新形势、新任务下，与之相配套的政府法律顾问制度应当加快建立和完善。法律顾问全面介入政府行政决策和行政执法各领域、各环节，有利于各级政府提高依法决策、依法行政水平，更好地促进管理活动规范化、法治化，切实把法治思想和精神贯穿到经济社会管理事务的全过程。
    二是提高效能是促进政府职能转变的客观要求。转变政府职能是行政体制改革的核心，也是处理好政府与市场关系的关键。党的十八大提出推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，迫切需要推进和深化政府法律顾问工作，充分发挥顾问律师在服务政府职能转变中发现问题，提出有前瞻性的意见和建议：服务政府加强市场监管和完善市场体系，促进建立政府和市场的良性关系；服务保障和改善民生，建立完善政府公共服务体系；服务社会管理创新，促进社会和谐稳定和大发展。目前，政府法律顾问在政府职能转变中的地位和作用仍不清晰，无偿为政府提供法律服务的情况也时有发生。这些需要政府着眼于经济社会发展的现实需要，进一步建立和完善政府法律顾问参与政府职能转变和完善公共服务体系的工作机制，更加充分发挥政府法律顾问在政府职能转变中的积极作用。
    三是提高效能是全社会普遍建立法律顾问制度的示范，是增强全社会和人民群众法治意识与法治观念的新时代要求。我国有章可循、有法可依的社会主义法律体系已基本形成，现正全面建设有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治体系，与之相应的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设也已全面铺开。作为享有公权力的政府及其机构能主动聘请律师担任法律顾问，对于参与市场竞争的法人主体以及法治意识和法治观念不断增强的人民群众势必会产生示范作用。这对于全面树立正确的“遇事想法律，遇事找法律，遇事用法律”的法治意识，对于营造全民学法、守法、用法的良好氛围，对于全面建立普法依法治理，都将起着不可替代和不可估量的积极作用。
    二、提高普遍建立法律顾问制度效能的现状及存在问题
在法律顾问工作的发展历史上，涌现了一些有全国影响的做法、模式，其中政府法律顾问工作以吉林省最为典型。1999 年5 月，吉林省人民政府印发《关于组建省政府法律顾问团的通知》（吉政函[1999]58号），顾问团由10 名高级律师、5 名法学专家组成，首席法律顾问由律师担任。2000 年10 月，吉林省编办《关于设立省政府法律顾问团办公室的批复》（吉编办[2000]64 号），确定吉林省政府法律顾问工作办公室设在省司法厅，主要负责省政府法律顾问团的组织、协调、服务和日常管理工作，核定省政府法律顾问团办公室行政编制3 名，处级领导职数1 名。2011 年9 月，经湖南省委、省政府批准，湖南省法律顾问团正式成立，将法律顾问的工作范围从政府扩大至党委，时任湖南省委书记周强亲自为法律顾问颁发聘书。法律顾问团团长由省司法厅厅长兼任，其工作内容和范围主要是为省领导机关的重大决策提供法律咨询服务。
近年来，荆门市法律顾问工作取得了巨大成绩。截至目前，全市律师共担任法律顾问 家。其中，担任政府法律顾问  家、担任企事业单位法律顾问家、担任其它社会组织及公民法律顾问 家。多年的实践充分证明，推动法律顾问工作向普遍化、规范化、制度化方向发展，极大了推动了该制度的效能提升，顺应了党政机关依法执政、依法行政的需求，顺应了经济社会发展和基层人民群众对法律服务不断增长的需求，顺应了法律服务业自身的发展规律，具有很强的生命力和广阔的发展前景。
目前，提高法律顾问制度效能主要存在以下问题 ：
    一是全社会的法治意识、法治观念还有待提高。法治信仰、法治精神、法治文化正处于逐步培育过程中，“遇到问题找法律、找律师”没有成为全社会的广泛共识，对法律顾问制度的价值和作用认识还不到位，在一定程度上影响了普遍建立法律顾问制度的进程，法律顾问的覆盖率还很低，更谈不上形成完备的制度。
    二是少数政府机关仅仅把聘请法律顾问做门面、当摆设，法律顾问“顾”而不“问”。有些地方不注意发挥政府法律顾问事前预防法律风险的职能作用，往往是出现问题才找法律顾问事后补救。部分政府机关特别是经济欠发达地区的政府机关购买法律服务的理念、意识不强，法律顾问往往是无偿或廉价提供服务，这种做法违背市场规律，难以长久调动法律顾问的积极性，难以保证服务质量。
    三是在推进政府法律顾问工作中有些地方的政府法制部门和司法行政机关缺乏沟通协调。有些地方的法制部门在组建政府法律顾问团时，有排斥律师的倾向。有些政府法律顾问工作开展多年的地方，法制部门与司法行政机关互不沟通，比如某市某区聘请多家律师事务所担任区政府法律顾问，但律师事务所的确定、聘书发放、组织管理、业绩考核、费用发放都由法制办负责，区司法局被排除在外。律师担任法律顾问是《律师法》确定的律师法定职责，某些地方把司法行政机关排除在政府法律顾问的管理之外，不利于对律师执业活动的监督指导。
    四是能胜任高层次、复合型法律顾问的人才数量偏少。法律素质仅是法律顾问的基本素质，对于企业法律顾问来说，还要懂经营管理；对医院法律顾问来说，还要具备一定的医学知识 ；对政府法律顾问来说，还要懂国家的方针政策和机关的工作程序 ；有些法学专家担任法律顾问，理论水平较高但实务能力欠缺等等。同时，在大多数县域，律师人数偏少，远远不能满足普遍建立法律顾问制度的需求。
    五是某些地方、某些行业比如金融系统、政府系统招聘法律顾问招投标办法科目设置不科学，招标时以价格为主要的衡量标准，低价竞争成为主要的竞标方式，导致劣币驱逐良币，一些综合实力强、综合素质高的律师事务所和律师因支付的费用不能保证本成本选择退出，影响了法律顾问工作的质量和效。
六是目前许多地方政府没有将聘请政府法律顾问的经费列入预算，往往是从其它科目调配资金支付法律顾问费用，这也是有些地方政府在聘请法律顾问招投标中比较关注价格的原因。
    三、提高普遍建立法律顾问制度效能的路径及保障措施
（一）方法和路径
一是明确组织领导机构。在市级层面推进这项工作，组织领导机构是市委社会体制改革专项小组，作为中央提出的一项改革任务，专项改革小组对这项工作起着牵头抓总的作用，应当就政府、村（居）社区、企事业单位、社会组织等普遍建立法律顾问制度的指导思想、目标任务、主要内容、方法步骤和工作保障提出明确要求。同时，普遍建立法律顾问制度还涉及许多政府部门，应根据不同政府部门的职能要求，明确建立每一领域具体法律顾问制度的牵头负责单位和参与单位，负责研究制定本领域具体意见或实施方案并负责工作落实。实践中通过党委政府的顶层制度设计，也是一种有效的方法和路径。如广东各级人大将把开展一村(社区)一法律顾问工作纳入对各级政府依法治理和依法行政工作的监督内容。司法行政机关每年要对律师事务所和律师参与一村（社区）一法律顾问工作开展监督检查，检查结果要及时向同级政府及上一级司法行政部门报告。
二是加强工作的协调配合。推动某一领域普遍建立法律顾问制度，其主管部门是主发动机、主推动力，而鉴于担任法律顾问的主体是律师，主管律师的司法行政机关的作用不可或缺，只有两者加强协调配合，才能高质、高效地推进普遍建立法律顾问制度。以湖北省出台的《关于普遍建立法律顾问制度的实施意见》为例，推进政府法律顾问制度的牵头单位是省法制办（2005年设立“省政府法律顾问室”，与省政府法制办合署办公），参与单位是省司法厅、省财政厅 ；推进村（居）社区和社会组织法律顾问的牵头单位是省司法厅，参与单位是省民政厅；推进企业法律顾问制度的牵头单位是省国资委、省经信委，参与单位是省司法厅、省金融办、省中小企业局 ；推进院校、医院法律顾问制度，省教育厅、省卫计委分别是牵头单位，省司法厅均是参与单位。2015年6月17日，荆门市委办公室、市政府办公室联合印发《关于普遍建立法律顾问制度的实施意见》，提出在党政机关、人民团体、乡镇（街道）、村（社区）、企事业单位普遍建立法律顾问制度。
    三是加强制度建设和业务指导。普遍建立法律顾问制度，在组织领导、职能职责、权利义务、日常管理、业务指导、聘任解聘、业绩评价、考核奖励、工作经费等方面要建立健全工作制度，切实加强对法律顾问的监督管理。律师协会作为律师行业管理的自律性组织，制定起草各类法律顾问工作规则、业务指引和操作规范，负责出台有关律师服务收费（包括诉讼、非诉讼）管理办法、标准的指导意见。
    （二）保障措施
    一是建立经费保障机制。认真贯彻落实中办发[2010]30 号文件关于“建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴”精神，认真贯彻落实《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96 号）文件精神，以政府法律顾问为重点，建立非企业类、非营利类组织和单位法律顾问经费保障机制，建立完善政府及其他非企业、非营利类组织购买法律服务的需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。
    二是加强队伍建设。司法行政机关、律师协会与相关行业的主管部门，联合加强以律师队伍为主的担任各类法律顾问人员的专业培训和业务管理，全面加强法律服务机构和队伍的执业监督，进一步加强法律服务业行风建设，端正执业理念，提升执业公信力，提高综合素质和服务能力，确保公正廉洁、服务到位。建立覆盖不同领域、层面和业务专长的法律顾问人才库，将优秀法律顾问人才纳入本地区重点开发人才资源项目，重点加强对急需紧缺的复合型、高层次法律服务人才的培养和引进，努力提高法律顾问的质量和服务水平。
    三是加强宣传表彰工作。加强对普遍建立法律顾问制度工作的宣传推广，增强党政机关和社会各界对普遍建立法律顾问制度工作的认同和支持，营造良好舆论氛围。充分挖掘典型事例、典型人物，并对在推动普遍建立法律顾问制度过程中作出突出贡献的单位和个人进行表彰奖励，发挥典型示范作用。通过召开理论研讨会和经验交流会，及时总结推广各级各部门推动建立法律顾问制度的好经验好做法，不断推进和深化法律顾问工作向广度和深度发展。在总结提炼经验的基础上，不断完善有关工作制度，建立健全长效机制，切实把工作中的一些有效做法和成功经验固化为制度成果。