陈景 李万海
摘要：党的十八届四中全会明确提出“积极推行政府法律顾问制度”，为推动政府依法行政指明了方向。那么如何认识政府法律顾问制度及其作用？当前继续推进政府法律顾问制度还面临哪些问题？如何进一步实现政府法律服务体系的良性法治？都已成为社会高度关注的问题。
关键词：法治政府依法行政 政府法律顾问
我国的政府法律顾问制度起源于上世纪80年代，它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了市政府法律顾问室，为政府提供经济领域的法律事务咨询。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。2014年12月22日，荆门市八届人民政府第四次会议，为5名市政府法律顾问颁发聘书。12月30日，市委七届六次会议审议通过了《中共荆门市委关于全面推进依法治市创建全国法治城市的意见》，全面推进依法治市被提上了我市城市发展的历史进程。《意见》提出，2016年我市步入创建全国法治城市先进行列。2015年3月31日，全市召开创建全国法治城市动员大会。从全国范围来看，目前已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。可以说为通过建立健全政府法律顾问体系，提高政府依法行政、依法管理和依法办事的能力和水平，已成为加快推动依法治国的战略选择。
一、深刻认识推行政府法律顾问制度的内涵意义
（一）政府法律顾问制度的概念
顾问，《辞源》称：“淮南子汜论：‘诛赏制度，无所顾问’，在此顾问系顾视问询之意。”现代汉语词典解释为：“顾问，指有某方面的专业知识，供个人或者机关咨询的人。”法律顾问就是掌握法律专业知识，为机构或者个人提供法律咨询服务的人。政府法律顾问是指，为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。政府法律顾问制度是关于政府法律顾问如何产生、运行以及完善的制度和规则的总称。
我国政府法律顾问是一个狭义的概念，即与政府签订法律顾问服务合同的组织机构，其中最主要的组织机构是律师事务所，其次是法律专家所在的工作单位。因此，严格地讲，律师作为政府法律顾问事宜的实际提供者应该称为法律顾问律师(或简称顾问律师)。从目前全国政府法律顾问制度运行模式来看，主要包括以下三种形式：由政府司法行政部门建立公职律师制度，由公职律师担任政府法律顾问；由各级政府及政府部门直接聘请专家、律师法律顾问；由各级政府法制办负责，组建政府法律顾问机构。其中以第三种模式较为普遍，即通过各级政府的法制部门牵头，整合学者、律师等社会各个领域的法律人才，组建政府法律顾问队伍。因此，在总结地方的政府法律顾问制度的基础上，四中全会提出“建立政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。
（二）政府法律顾问制度的作用
政府法律顾问是促进政府科学、民主、合法决策的重要保证；是规范政府行为，有效推进依法行政的重要手段；是完善政府行政管理方式，健全防范和化解社会矛盾纠纷机制的重要途径。
1.推行法律顾问制度，是深入推进依法行政的需要。党的十八大强调要以法治思维治国理政，提出到2020年实现“法 治政府基本建成”的目标。在当前改革的攻坚期和深水区，无论是转变经济发展方式，还是创新社会管理，都要求各级政府更加自觉地用法治眼光审视发展问题，用法治思维规划发展路径，用法治手段破解发展难题，用法治规范保障发展成果，切实做到严格、规范、公正、文明执法。
依法行政既是政府的权利，也是政府的义务。可以认为，政府工作的全部活动就是依法行使行政职权，政府行政行为违反了法律、法规规定，就要承担相应的法律责任。因此，让政府法律顾问全面介入政府决策、制定政策和行政处罚和执法领域，积极参与突发事件应对，能够切实有效地解决依法行政、法治政府建设进程中的问题，提高政府依法执政能力。
面对法治建设的新形势新任务，推行政府法律顾问制度，保证法律顾问全面介入政府行政决策和行政执法各领域、各环节，不仅为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估，有利于各级政府提高依法决策、依法行政能力，更好地促进经济社会管理法治化。同时，按照十八届四中全会和《立法法》的要求，作为设区市，荆门被赋予地方立法权，因此，加强政府法律顾问队伍建设，可为行使政府规章和地方性法规制定权作好必要的人才储备。
2.推行政府法律顾问制度，是转变政府职能的要求。通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问可以为政府决策提供专业的法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。依靠政府法律顾问制度，决策制定者可以获得更完整的信息，使行政决策更具有合理性和适用性，从而提高行政效率。在某些特殊场合尤其是易造成政府与民众对峙的场合，有作为第三方的政府法律顾问的介入，更有利于社会矛盾的化解，从而提高了行政行为的效率。
如在政府拆迁过程中，从建设项目用地的规划许可、拆迁许可证的发放，到房屋拆迁裁决，再到强制拆迁的许可和执行，尤其是涉及重大公共利益的行政许可前的听证把关等提供精到的法律服务。参与行政复议、行政诉讼案件的处置，既能维护城市建设的决策，也能化解社会的矛盾，提高行政办事效率。
党的十八大提出推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，需要发挥政府法律顾问在确立政府和市场的良性关系、加强市场监管和完善市场体系、服务保障和改善民生、完善政府公共服务体系和促进社会管理创新等方面，提出建设性的意见建议。同时，随着社会主义市场经济和民主法治建设的不断推进，市场主体与人民群众法治意识和法制观念的不断增强，政府管理面临着日益繁多、复杂的法律事务和法律问题，需要政府法律顾问提供各种法律服务。
3.推行政府法律顾问制度，是示范带动全社会普遍建立法律顾问制度的需要。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会进一步要求“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险”。作为享有公权力的行政机关能主动建立法律顾问制度，聘请律师担任法律顾问，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥作用，进而增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念。不断引导群众增强法治意识，协调、组织和引导律师、法学专家担任我市各级政府及其工作部门法律顾问，对于加快建设“法治荆门”，在全市企事业单位和其他组织普遍建立法律顾问制度具有十分重要的意义。
二、政府法律顾问制度在实践中存在的问题
在推进法治政府进程中，政府法律顾问制度对违法行政、执法不规范、监督机制不健全等问题没有充分发挥作用化解上述矛盾，实践中产生了许多亟待解决的问题。
（一）政府法律顾问作用未能充分发挥
政府法律顾问制度普遍建立，但发挥的作用较小。目前全市各级政府及政府部门大都聘请了法律顾问，不少行政机关也进行了一些有益的探索。但总的来说，作用发挥普遍较小，法律顾问制度存在流于形式的困境。一些政府部门聘请了法律顾问，甚至不止一名律师，但在如何运用法律顾问上出现了问题。如有些政府部门在处理重大涉法行政法律事务前，未能及时让法律顾问进行法律论证，并提出法律意见，而在作出相关具体行政行为后，相对一方当事人提起复议或者行政诉讼时，方才想起让法律顾问参与案件的行政复议或诉讼活动。依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等的规定，行政机关一旦作出具体行政行为，就不能另行调查和取证，这就需要政府在作出行政处罚前必须对证据的收集和采用、违法事实和行为的确认证据性具备合法性和关联性。否则，行政复议程序或行政诉讼程序一旦启动，如因行政机关举证不能或不当，将导致所作出的具体行政行为被确认违法，甚至被撤销，这不仅使行政机关的工作陷入被动，而且还会降低行政机关的工作效率和增加政府的工作成本，同时，更会影响政府的形象。另外，在制定一些规范性文件上，由于没有让法律顾问把好法律关，往往会导致所下达的规范性文件与相关法律、行政法规、规章不一致，造成规范性文件的执行出现障碍，没办法再次修改，甚至造成作废。上述教训是十分沉痛的。
另外，政府法律顾问制度严重缺乏刚性制度作保障，政府采取何种法律顾问制度模式、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等没有刚性制度作保障，完全取决于政府主要领导的主观意志，而很多领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作。
（二）政府法律顾问体制不顺
政府法律顾问包括政府系统内外两种形式。一是政府系统内法律顾问制度——各级政府法制办公室法制办公室是政府的内设机构，其主要职责是承担政府对外发布的规范性文件的合法性审查、政府作出的具体行政行为的合法性审查、行政诉讼案件的答辩以及出庭应诉工作、行政合同的审查和其他与法律问题相关的职责。作为内设机关，各级法制办公室能及时完成政府交办的事项，便于行政机关的调度和监督。但作为行政机关的内设机构，法制办公室只有建议权，并无监督权限。此外，国家对政府法制机构人员的任职条件并无严格的限制，因此法制机构的工作人员的法律素质相对于司法机关偏低。
二是政府系统外法律顾问制度——律师、法学专家组成的顾问组随着我国律师队伍的壮大和律师行业的规范化发展，律师在社会事务中的作用越来越明显。律师不但具有专业的法律知识，而且有着丰富的实践经验，因此作为政府聘请的顾问律师可以社会监督的角色和心态看待政府行为，且顾问律师没有受到行政机关内部人员的限制，律师可以站在相对公平的角度评判政府行为。但由于在聘请顾问律师时掌握着主动权，政府往往选择与其关系密切律师事务所作为顾问单位，且源于雇主身份的天然优势地位，政府对于顾问律师提出的对其不利的建议往往视而不见。法学专家是政府法律顾问制度中重要的组成部分。法学专家由于长期从事教学和科研等理论性工作的经历，可以为政府行为提供理论支撑。对行政执法理论的梳理，可以大大提高行政执法的实施力度，提高行政效率。且许多法学专家同时也是执业律师或者仲裁机构的仲裁员，因此，聘请他们作为政府的法律顾问专家具有重要意义。但由于法学专家大多长期在高校或者科研机构从事教学任务和科研任务，其提出的建议多与复杂的社会现实相脱节，可行性有待提高。
（三）政府法律顾问激励不够
一是经济待遇激励不够。政府法律顾问的大部分服务都是无偿的。社会律师并不是公务员，面临着现实的生计问题，在生活没有保障的情况下，对于义务为政府服务当然也会逐渐失去热情。仅仅依靠政治觉悟和奉献精神是难以建立社会律师为政府提供法律服务的长效机制的。当前，就我市来看，政府聘用执业律师做顾问鲜有支付费用的，即使支付，钱也很少，很难形成“对价”，除部分为政府各部门服务的律师外，律师未将有偿服务列入名正言顺的收入要求，加之律师接触的事务多是外围事务，顾问律师的工作积极性总体不高。因此，仅仅将为政府提供法律服务作为自己对外宣传的荣誉，作为律师宣传自己的手段，而缺乏真正为政府法律事务服务的积极性。这个略显尴尬的问题已经成为横亘在政府法律顾问团如何进一步提升服务质量道路上的绊脚石。
二是政治待遇激励不够。遴选缺乏长效机制，当前，政府法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐资深且社会形象较好的律师，最后由政府决定并予以公布的方式产生，受关注的对象更多的是律师个人，而不是律师事务所。即便是政府各部门自己聘请法律顾问，也不是针对律师事务所，通常的做法也是直接针对律师个人，并且在聘请法律顾问的时候，不太考虑该律师的专业特长。如此选聘法律顾问，不能产生竞争机制也就不能充分利用律师资源，同时，有可能使得部分优秀的律师事务所无法进入政府法律顾问团为政府依法行政做出贡献。在这种模式下被选聘的法律顾问，有的因为律师个人背后没有强大的团队，有的因为个人的专业特长不在行政法律服务方面，有的因为个人能力确实太差，导致在以后的工作中力不从心，甚至无法应对法律顾问的具体工作内容，使得法律顾问的作用无法正常发挥。
三、完善政府法律顾问制度的意见建议
（一）重视发挥法律顾问团的作用
政府法律顾问制度设立的根本目的在于保证行政权的合法行使，减少不当行政的出现频率，提高行政管理的效率。经济的发展带动了公民权利意识的增强，政府再违反实体法和程序性规定行政必将付出代价。因此，作为行政行为的实施主体，政府自身依法行政意识的提高才是保证依法行政的根本途径。要求各级领导和政府部门自觉定期地征询法律顾问团意见，建立法律顾问成员列席各级政府的常务会议制度，畅通政府与法律顾问团成员的沟通机制，在与法律顾问沟通进程中，真正做到依据法治思维和法治方式办事。
各级政府法律顾问团成员也要基于法治的专业主义立场，积极了解和融入各级政府的治理过程，尤其是了解处理社会事务的过程和机制，在此过程中坚守法治底线，破除“仅仅为了帮助政府赢得诉讼官司”的旧观念，绝不能因个别领导意见等主观原因而突破法律底线去迎合政府。必须坚持以法律为准绳，准确地运用自己的专业技能为政府、社会以及公众服务，以此获得政府、社会以及公众的尊重与支持。经常性地寻求机会和政府领导接触，灵活运用典型案例，让政府领导从法律上、从现实上充分认识法律顾问在事前参与政府法律事务的重要性，尤其是能够避免一些违法行政事件的发生，提高政府依法行政的效率。
目前，我市基本构建起政府法制干部与聘任法律顾问相互补的政府法律顾问服务体系。但是，这一服务体系目前仅限于市级及县区政府，广大县区基层执法部门由于各种原因还未建立政府法律顾问制度，政府法制工作力量仍很薄弱，同时，已建立政府法律制度的，法律顾问能力参差不齐，在一定程度上影响了其作用的发挥。因此，下一步，我们要按照十八届四中全会的要求，重点抓好县区基层执法部门和乡镇政府的法律顾问制度建设，建立完善全市政府法律顾问制度和政府法律服务体系。
（二）强化源头治理思维，明确政府法律顾问定位。顾问关系中，政府掌握着主动权，对顾问律师、法学专家的意见往往视而不见、听而不闻。对此，应增强法律顾问的独立性，保证其在政府重大决策中的参与度，充分吸收法律顾问合理合法的建议。
可以预料，随着法治政府的推进，政府需要处理的法律事务将急剧增加，如何防范和化解法律风险，避免‘法律陷阱’已成为所有机关政府面临的重大课题。因此，不能将把法律工作只看作“打官司”、“救火队”，政府的法律顾问应该更多把工作做在政府具体各项工作前面，针对各种行政行为可能出现的风险，以及可能出现的行政瑕疵，提出专业而可行的法律意见，以供各级政府参考。这样就能充分把政府法律顾问作用与优化和健全依法决策机制结合，从而真正将政府法律顾问意见纳入到重大行政决策当中，把可能产生的行政和社会风险降低到最低限度，从而起到防患于未然作用。
通过积极参与全市党内法规制度体系建设工作，对重要党内法规和规范性文件的制定提供法律咨询意见；参与地方立法工作，对重要地方性法规、政府规章和规范性文件的制定提供法律咨询意见；为市领导机关的重大决策提供法律咨询意见；参加以市领导机关名义洽谈、签约的重大合同、项目的谈判、招投标，起草、审查、修改重大合同、项目法律文书；协助处理重大涉法事件和重大案件，参与调查、调解，提供法律咨询，起草有关法律文书或者出具法律意见书；就涉及市政府的行政诉讼或者省政府作出的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见；就全市政治经济社会发展所涉及的重大法律问题提出意见和建议等。促使政府法律顾问多角度、全方位参与政府法律事务，为市政府提供法律服务，确保政府依法决策，避免法律风险，实现法治目标。
（三）加强政府法律顾问规范制度性，增强激励作用。在实践中，可以借鉴目前已经比较成熟的政府购买公共服务方式，适度引入市场手段，建立一整套政府购买法律顾问服务的有效机制，规范政府购买法律顾问服务的需求评估、成本核算、质量控制、绩效考核、监督管理等等，调动政府法律顾问参与政府依法行政的积极性。
在聘请政府法律顾问服务合同中应载明双方的权利义务，及时支付法律顾问人员的薪酬，同时对法律顾问的不作为、重大失误行为应该明确责任承担的方式及限度，对法律顾问进行定期培训和更换，从而保证行政机关的依法行政水平的提升。
一是建立政府法律顾问工作规则。要修订完善政府法律顾问的工作规则，明确政府法律顾问的任职条件、职责定位、工作方法、工作程序、纪律要求、责任追究等，提高政府法律顾问工作积极性，提升服务质量和水平。建立政府法律顾问竞争性选拔聘任制度。在选任政府专职法律助理时，要认真落实公开招聘工作，通过考试、考核后确定人选，并在聘任合同中明确较长的服务期限。组建政府法律顾问团，在确保任职条件的同时，重点考虑聘任人员的工作热情和工作便利情况。
二是建立政府法律顾问工作考核激励制度。统筹使用财政安排的年薪标准，采取工资待遇与实际工作任务和绩效挂钩的办法，在保证实际待遇不低于年薪标准的前提下，对政府法律助理实行动态工资管理，激发政府法律顾问的工作积极性和主动性。建立业绩考核和绩效评价机制，对作出突出贡献或为聘任单位挽回重大损失的法律顾问予以表彰、奖励。
当前，荆门法律顾问团的成员在履行其法律服务时大多是无偿的，为提高顾问律师的服务积极性和服务质量，落实必要的经费问题成为当务之急。关于法律顾问的费用应当分为两部分，即费用支出与专业报酬。其中，费用支出按照实报实销的原则，主要是顾问律师处理政府法律事务所必须花销的费用；而专业报酬则要进行评估后予以确定。对于专业报酬的评估，有必要建立详尽的程序和政策，以时间和付费金额为标准，及时对法律顾问提供的服务予以评估：例如，定期的季度或年度评估和付费金额达到一定数目时必须进行的专项评估。对于评估标准，可以主要列入下述因素：服务质量、效率、责任感、案件管理和成本控制。另外，在顾问费用较大时可以逐步将法律服务列入政府集中采购目录，如吉林省政府制定《政府采购目录》时，在服务类中增设“法律服务”项目，门槛价与其他服务类项目一致，实行政府集中采购，委托省政府采购中心组织实施采购。
法治政府建设涉及到科学民主立法、严格守法执法等诸多方面，法律顾问制度只是其中的一个环节而非全部，其最根本的是要依法治政、治官、治权。这正是法治政府的根本，也是法治思维的关键。从这个角度看，建立政府法律顾问制度应当为政府规避法律风险，但同样应当成为监督政府的有效力量。要真正发挥律师依法监督政府、监督官员的作用。
参考文献
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[4]任国强．现代企业需要建立企业法律顾问制度．经济论坛．2014(8)
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